貫徹國家公園法，推動生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展

生態(tài)旅游是國家公園的重要功能之一，也是國家公園提供公共服務(wù)的最佳模式。2025年9月12日，全國人大審議通過《中華人民共和國國家公園法》（以下簡稱《國家公園法》），生態(tài)旅游被明確納入國家公園建設(shè)與管理的法律框架，這不僅標(biāo)志著以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)進(jìn)入法治化的新階段，也為生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。

　　《國家公園法》在總體定位上強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一、統(tǒng)籌保護(hù)和發(fā)展”，以及“國家代表性”和“全民公益性”。其中，“生態(tài)旅游”作為實(shí)現(xiàn)國家公園適度利用和全民公益性的重要載體，被納入《國家公園法》。《國家公園法》第二十八條和第四十條規(guī)定，在國家公園一般控制區(qū)內(nèi)，允許開展科普宣傳、生態(tài)旅游、教育文化體育等公共服務(wù)活動，并依據(jù)國土空間規(guī)劃劃定適當(dāng)區(qū)域設(shè)置必要的輔助設(shè)施設(shè)備。同時，《國家公園法》明確提出“不得開設(shè)與保護(hù)目標(biāo)不一致的參觀、旅游等項(xiàng)目”，即禁止那些可能破壞生態(tài)系統(tǒng)完整性、與保護(hù)宗旨相悖的旅游活動，如高強(qiáng)度娛樂設(shè)施開發(fā)、大規(guī)模商業(yè)演藝、過度基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

　　《國家公園法》還特別對訪客管理作出要求，“國家公園管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國家公園訪客管理和服務(wù)，合理確定訪客容量，明確訪客行為規(guī)范，按照國家有關(guān)規(guī)定提供必要的無障礙服務(wù)，完善訪客安全保障和緊急救助等相關(guān)機(jī)制。”這意味著，國家公園旅游業(yè)態(tài)將更加突出對生態(tài)承載力和訪客安全的雙重管理，把握“適度利用”的尺度，防止因無序開發(fā)導(dǎo)致的過度擁擠與生態(tài)退化。

　　在經(jīng)營服務(wù)方面，《國家公園法》規(guī)定，“在國家公園區(qū)域內(nèi)開展經(jīng)營性服務(wù)的，可以由國家公園管理機(jī)構(gòu)以競爭性方式選擇服務(wù)提供者。”這不僅為后續(xù)的特許經(jīng)營提供了法律依據(jù)，也在制度層面明確了“誰能做、怎么做”的規(guī)范邊界。《國家公園法》還鼓勵原有居民參與相關(guān)服務(wù)，讓社區(qū)居民成為國家公園建設(shè)的受益者。同時，強(qiáng)調(diào)公益性原則，鼓勵面向公眾設(shè)立國家公園免費(fèi)開放日，并規(guī)定門票及景區(qū)配套服務(wù)實(shí)行政府定價或指導(dǎo)價，對特殊群體實(shí)行免票或優(yōu)惠票價，充分體現(xiàn)了國家公園“全民共享”的核心理念。

　　《國家公園法》既體現(xiàn)了國家公園建設(shè)中“堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一，統(tǒng)籌保護(hù)和發(fā)展”的核心原則，也回應(yīng)了社會公眾對高品質(zhì)休閑旅游的需求，有助于規(guī)范國家公園旅游活動，同時也有助于激發(fā)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，反哺自然資源保護(hù)事業(yè)，引導(dǎo)公眾樹立生態(tài)文明意識，實(shí)現(xiàn)國家公園生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展和民生改善有機(jī)統(tǒng)一。

　　在《國家公園法》實(shí)施過程中，如何把生態(tài)旅游相關(guān)條款落到實(shí)處，需要進(jìn)一步精準(zhǔn)施策，應(yīng)對操作層面存在的多重挑戰(zhàn)。

　　一是落實(shí)管控要求，合理劃定活動范圍。對于一般控制區(qū)，應(yīng)開展科學(xué)的生態(tài)旅游適宜性評價，綜合考慮景觀資源、生態(tài)承載力、旅游接待條件等因素，劃定不同等級的生態(tài)旅游功能區(qū)，并根據(jù)適宜性水平的高低匹配不同強(qiáng)度的生態(tài)旅游活動。同時，充分發(fā)揮入口城鎮(zhèn)和社區(qū)的承接作用，推廣“園外住、園內(nèi)游”模式，構(gòu)建國家公園生態(tài)旅游區(qū)域格局。

　　二是保護(hù)優(yōu)先，建立旅游活動正負(fù)面清單。形成“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)和發(fā)展生產(chǎn)力”的利益導(dǎo)向機(jī)制，對哪些活動可以在國家公園開展、哪些活動必須限制或禁止，應(yīng)當(dāng)列出清晰、透明、可執(zhí)行的清單。正面清單支持符合生態(tài)保護(hù)理念、提升訪客生態(tài)認(rèn)知且具有低環(huán)境影響的旅游活動。負(fù)面清單則嚴(yán)格禁止可能對生態(tài)系統(tǒng)造成破壞的活動。通過清單管理，不僅有助于規(guī)范旅游秩序，也能引導(dǎo)公眾形成清晰的價值判斷。

　　三是科學(xué)核算承載力，嚴(yán)守容量底線。運(yùn)用容量測算模型和實(shí)時監(jiān)測技術(shù)，綜合考慮資源環(huán)境承載力和訪客體驗(yàn)，設(shè)定不同區(qū)域和活動的容量上限。當(dāng)流量接近閾值時，應(yīng)采取預(yù)約、分時入園、旅游線路引導(dǎo)等手段調(diào)控，確保旅游活動始終在可承載范圍內(nèi)運(yùn)行，避免因訪客過度集聚而對生態(tài)環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的破壞。

　　四是助力社區(qū)發(fā)展，推動共建共享。鼓勵社區(qū)居民以多種方式參與國家公園相關(guān)旅游發(fā)展，包括服務(wù)培訓(xùn)、旅游經(jīng)營、決策咨詢和利益分配等。提升社區(qū)居民參與旅游經(jīng)營與服務(wù)的專業(yè)素養(yǎng)，扶持開展特色民宿、手工藝品制作與銷售等旅游經(jīng)營活動，通過合理的利益分配機(jī)制，如旅游收入分紅、就業(yè)機(jī)會優(yōu)先分配等，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民與國家公園生態(tài)旅游發(fā)展的利益共享。

　　五是完善配套政策規(guī)范，強(qiáng)化科技支撐。進(jìn)一步完善配套政策規(guī)范，對《國家公園法》中尚未細(xì)化的部分作出明確規(guī)定，如經(jīng)營性服務(wù)準(zhǔn)入、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管方式和退出機(jī)制。同步推進(jìn)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系和管理指南的出臺，對國家公園訪客容量控制、旅游活動分區(qū)管控、無障礙服務(wù)設(shè)施、安全保障體系等進(jìn)行規(guī)范。加強(qiáng)科技創(chuàng)新成果應(yīng)用，綜合生態(tài)監(jiān)測、智慧管理和大數(shù)據(jù)，監(jiān)測并及時預(yù)警不符合管理規(guī)范的訪客行為，不斷提升國家公園生態(tài)旅游的治理效能。

　　（作者單位：中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所）